低空数据治理“珠海样板”出炉：全国首部专项管理办法破冰

图片来源：通义万相 AI生成

当低空飞行器在城市空中画出越来越密集的航线网，一个比“飞得起来”更复杂的问题摆在了监管者和从业者面前：海量低空数据谁来管、怎么管、管到什么程度？

珠海给出的答案是——用一部独立的专项管理办法，回答这个问题。

近日，珠海市政务服务和数据管理局印发《珠海市低空数据管理办法》（以下简称《办法》），自2026年5月23日起施行，有效期五年。多名业界专家在接受《中国工业报》采访时认为，这是国内首个低空数据专项管理政策，标志着中国低空经济的数据治理从依附于运行管理规则的“附属品”走向独立的制度化治理。

低空数据是一片全新的“数据蓝海”，机遇广阔但也暗礁密布。2025年全国无人机飞行4530.29万小时，同比增长69.9%。飞行频次越高，数据产量越密集，治理能力滞后的矛盾也随之加剧。恰在此时，珠海率先迈出了制度化破冰的关键一步。

一、五维分类：把“低空数据”从民航数据群中独立出来

《办法》最核心也最具标志性的创新，是首次以规范性文件形式，精准定义了低空数据的“五维分类”——将低空数据拆解为飞行数据、空域数据、飞行动态数据、环境数据、应用和服务数据五大类。

南京市律师协会低空经济法律专业委员会主任李满（兼任南京航空航天大学通用航空与飞行学院教授）在接受采访时强调，“五维分类”的制度开创价值在于，它首次将“低空数据”作为一个独立的概念从民航数据中剥离出来，为后续低空数据的资源化、资产化奠定了有据可依的概念基础。换言之，五类数据的边界划定得越清晰，低空数据“归谁所有、由谁管理、向谁开放”的逻辑链条就越完整。

从具体条款来看，五维分类的具体界定如下：

分类管理的核心目的，是为“统筹安全与发展”找到可落地的技术路径。不同类别的低空数据，安全敏感性差异巨大——飞行数据和环境数据中涉及地理空间与测绘资质的，依法受专门法规约束；而任务载荷产生的行业数据，则在保护商业秘密的前提下鼓励合规流通。分类越细，后续分类分级保护、授权运营和流通利用的制度弹性的才越能真正落地。

在安全维度，《办法》同步构建了“全市统筹、主体联动、职责清晰”的协同管理机制，从市级数据主管部门统筹顶层管理，到市级低空飞行综合监管服务平台运营方承担数据归集枢纽，再到飞行运营单位、任务委托人、基础设施与技术服务商、各行业主管部门及网信、公安、国家安全等监管部门各司其职。

这一制度设计最干脆利落的成果，是终结了此前低空参与主体之间“谁都管、谁都不管”的权责模糊状态。低空产业的每一类参与者，在数据链条中的权利义务边界第一次有了白纸黑字的书面规范。

二、全生命周期管控：从“采集前”到“销毁后”的完整闭环

如果说五维分类解决了“管什么”的问题，那么全生命周期精细化管控体系则回答了“怎么管”。

《办法》创新构建了覆盖“采集前—采集中—采集后”的系统化管理体系，把管理触角伸进了低空数据流动的每一个毛细节点：

• 采集前：涉及数据采集的低空飞行活动必须履行事前申请程序，明确采集区域、内容与用途；涉及敏感领域、大规模采集个人隐私数据等情形，须双重报备行业审核与网信、公安部门；

• 采集中：确立“最小必要”原则，采集范围、内容严格限定为任务必需，并对设备精度实施科学核定与动态调校，从技术源头防范过度采集与数据滥用；

• 采集后：细化数据合规处理、审核交付与后续管理要求，明确敏感数据须经审核后交付，并规定了数据销毁的条件与程序，实现“采集—加工—交付—存储—销毁”完整闭环。

在制度落地的具体环节，“最小必要”原则与设备精度管控体系深度挂钩——如果一家低空运营企业计划采集超出任务必需范围的环境数据，不仅面临事中监管拦截，更可能在后续数据审核交付阶段被要求删除或脱敏；对超出规定精度的测绘级传感器，也需在使用前完成精度核定与动态调校备案。这意味着数据采集环节的每一步都受到技术钳制，而非单纯的制度提醒。

三、专家解读：“开创价值大于条款本身”

珠海《办法》的破冰意义，并非在条文内面面俱到，而是在制度层面完成了从“零”到“一”的跨越。

李满教授在接受《中国工业报》采访时指出，“作为一份地级市规范性文件，其效力层级有限，但对全国低空数据治理具有重要示范意义”，其制度开创价值的核心在于——低空数据首次不以民航数据的“附属品”形态被纳入管理视野，而是以独立的治理对象身份进入立法议程。地方探索走在前面、全国层面适时跟上，是过去数十年中国数字经济立法的一条成熟路径。

联储证券研究院副院长沈夏宜则从市场角度补充指出，当前行业最大堵点是跨区域、跨部门数据割裂，各地审批标准不一、共享机制缺失，直接造成审批效率差距明显。2025年全国无人机飞行时长同比增长近70%，数据产量激增与治理能力滞后之间的落差在持续拉大。珠海此番出台专项办法，正是对这一结构性矛盾作出的制度补齐，为珠海低空飞行企业和数据服务商提供了清晰的数据合规操作指引，降低了法律风险。

CIO时代&点用低空创始人姚乐则强调数据治理的基本原则：数据治理要遵循“先用后治、以用促治”的路径——“治理也是在使用的过程中根据需要去治理，而不是为了治理而治理”，治理不能只管不用，需要在动态使用的过程中持续校准边界。

四、为什么是珠海？从规划到数据的制度路径

珠海成为全国首个低空数据专项管理办法的落地城市，并非偶然。

2024年，珠海从法规端起步，《珠海经济特区低空交通建设管理条例》通过特区立法权解决上位法供给不足问题，为低空数据管理提供了地方立法依据。2025年，珠海从产业规划端切入，出台《珠海市推动低空经济高质量发展实施方案（2025—2027年）》，明确打造低空经济新兴产业集群和“天空之城”的总目标。到2026年，制度链条推至数据治理端——《办法》的落地，衔接了特区条例和产业规划链条的最后一环，也为后续数据产品的合规登记、价值化流通预设了制度接口。

在低空数据流通层面，《办法》将市级低空飞行综合监管服务平台归集的数据纳入公共数据资源管理，为后续数据产品化交易、合规授权运营保留了价值释放的制度通道。在实际部署层面，珠海已着手建设城市低空空域数字孪生底座和高精度三维地图，支撑各类低空智联网场景中的多源数据融合与跨系统调度。不难看出，《办法》是与珠海市前期低空基建、产业规划、空域服务平台建设深度耦合的有机组成部分，而非一项孤立的纸上文本。

中国市场学会理事张锐曾评价称，珠海的这一系列动作“找准了合规建设与产业发展之间的最优解”，既把安全底线划清楚了，又为低空企业留下了合规开发数据产品的市场化出口。

从业者三点落子判断

1. “五维分类”框架或成低空数据标准化的基准模板。珠海“五维分类”框定了低空数据的五大类型，为后续低空数据的资产化登记、确权与合规流通提供了可落地的参照系。建议低空企业在设计数据中台时参考这一分类体系，提前适配最可能上升为国家标准的框架分类，避免后期修改数据架构产生高额成本。

2. 全生命周期管控已从政策倡导升级为合规准入门槛。《办法》不仅从采集前、采集中、采集后三个阶段建立管控闭环，更通过“最小必要”原则和设备精度管控在技术层面实质性设限。低空飞行运营单位需要将这些原则内化到数据采集、存储和交付SOP中，否则可能在后续公共数据资源登记审核环节遭遇制度梗阻。

3. 珠海正成为低空数据生态的制度实验场。对于从事低空数据采集、清洗、标注、分析及产品化运营的数据服务类企业，珠海当前已经形成了“特区立法+产业政策+数据专法”三重制度叠加的法治化土壤。如果企业计划在低空数据合规流通领域抢占先发优势，建议将珠海纳入早期试点布局城市。随着珠海市低空三维数字底座建设落地，城市级低空数据空间有望率先在珠海进入区域级实验阶段。

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本文章内容综合自中国工业报、珠海市政府官方文件、珠观海融媒、浙江省经济信息中心等多家公开信息，专家观点来源于中国工业报采访原文，仅供参考。

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