省级立法“第一棒”云南起跑：低空经济从“政策引导”迈入“法治护航”

图片来源：通义万相 AI生成

当低空经济的产业叙事长期聚焦“谁能飞、飞多高”时，一个更深层的问题正被推到台前：规则由谁来写？

5月22日，云南省发展和改革委员会正式发布《云南省低空经济促进条例（草案）》（征求意见稿），向社会公开征求意见。早在此前，云南省政协洪素恒委员在2025年初省政协会议上的提案就建议“尽快将低空经济产业促进条例起草纳入年度立法计划”，并认为“发展低空经济既是有效重构产业格局的优选路径，也是突破云南边远地区交通瓶颈的有益尝试”。这份提案与省政府的年度立法规划实现了完整接力——2026年初，该条例正式被列入省政府2026年度立法工作计划，明确年内完成制定出台。

条例共8章52条，从安全监管、应用场景、基础设施、飞行服务、产业发展、综合保障等方面作出系统规定，这是继5月1日两项无人机强制国标落地、民航局低空安全司设立之后，省级层面首次系统性以地方法规形式为低空经济“立规矩”，条例稿的公布意味着低空经济的制度供给正在从“中央立柱”走向“地方铺瓦”。

一、全链条压实安全责任：从“能不能飞”到“怎么飞才安全”

“安全托底”列为首要原则

《条例》将“安全托底”列为首要原则，并设专章细化安全监管制度。明确“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，强化生产经营单位主体责任与政府监管责任。

在飞行安全维度，组织、实施低空飞行活动的单位和个人必须落实实名登记、激活、运行识别等强制要求，主动采取事故预防措施。无人机必须在UOM平台完成“一机一码”实名登记与激活，全程主动报送身份、位置、速度等信息，实现“全程可溯、实时可控”。

反制设备管理首次写入地方法规

针对反制设备管理，《条例》明确规定：任何单位和个人不得非法持有、使用无人驾驶航空器反制设备，公安机关将加强重点区域侦测预警能力建设，依法查处相关违法行为。低空智能网联系统的建设、运营单位须履行数据安全管理职责，不得利用无人驾驶航空器非法收集传输国家秘密、商业秘密和个人隐私数据。

应急管理纳入统一体系

县级以上人民政府须将低空安全应急纳入突发事件应急管理体系，健全信息互通、协同配合的处置机制。公园、广场、景区等公共场所的经营者应加强对风筝、系留气球、孔明灯等升空物品的管理，避免干扰正常低空飞行。这些规定立足云南高原山地多、气候复杂、边境线长的实际，从物理和信息双重维度为低空飞行织密安全网。以文山砚山机场为例，已率先部署5G-A通感一体基站，实现600米以下低空、0.02平方米以上移动物体的24小时不间断监测，为高原环境下的低空监管提供了技术范本。

二、场景牵引：“先载货后载人”的云南路线图

《条例》坚持场景牵引原则，将“应用场景”单设专章，明确按照 “先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区” 的原则，系统推进低空经济规模化应用。

低空物流与运输：鼓励在山地、矿区、厂区等区域开展低空吊装运输，推进无人驾驶航空器从集中仓储到终端物流配送、大载重低空货运航线运营，推动低空物流融入多式联运体系。

农林植保：农业农村、林草部门推进无人驾驶航空器在农情监测、播种施肥、病虫害防治、农资运输等生产作业领域的应用。

文旅消费与公共服务：文旅、体育部门规范发展空中游览、航拍旅拍等新业态，推进航空飞行营地建设，推广航空运动，开展青少年航空科普。县级以上政府推进无人驾驶航空器在城市治理、政务服务中的统一调度与一飞多用，鼓励采用政府购买服务方式引入社会专业力量。

高原特色品牌值得特别关注。条例鼓励企业结合云南自然条件和资源禀赋，探索低空经济新业态新模式，支持开展适应高原特性的低空飞行服务，打造具有地方特色的低空经济品牌。这一“高原定制”条款，意味着云南的低空经济立法并不只是对东部经验的“复制粘贴”，而是充分考虑了高原山地、复杂气候和边境线长的实际条件。

三、智能网联支撑全链条：省级低空智能网联系统成“大脑”

《条例》在基础设施、飞行服务和产业发展三章中作出系统安排，核心抓手是省级低空智能网联系统。

这套系统全面安全接入有关部门和运营单位数据，并与飞行综合监管平台、飞行服务调度系统实现信息交互，整合“一机一码”实名管理、电子围栏动态管控、空域申报审批、飞行状态监测等核心功能，打通民航、公安、应急、气象等多部门数据通道，实现“一网一站式”服务。

在物理基础设施层面，《条例》明确低空基础设施建设优先利用既有设施进行适配性改造，鼓励社会资本参与投资建设和运营，支持采用特许经营模式推进具备投资回报的项目落地。特别强调加强气象基础设施布局，同步完善低空通信、导航、监视等配套设施，构建适配高原低空飞行的基础设施网络。

在顶层规划层面，《条例》明确省级编制全省低空基础设施总体布局规划，州（市）编制本行政区域规划并纳入省级总体布局，形成“省级统筹、州市落实”的两级基础设施规划体系。具备条件的州（市）可以建设子系统并接入省级系统，不具备条件的可通过远程接引依托省级系统开展监管，这一设计兼顾了云南各州（市）发展水平差异，防止偏远地区被“基建鸿沟”甩出产业链之外。

四、产业发展：从“小散弱”走向“集聚化、特色化”

《条例》提出重点支持适应高原环境的无人驾驶航空器和通用航空整机研发制造及配套产业，同步牵引复合材料、飞控系统、航电系统等产业协同集聚。

在金融支持维度，《条例》明确县级以上人民政府应当通过引进、培育、壮大产业链供应链核心企业，同时鼓励和引导金融机构、地方金融组织立足低空经济产业特点，开发知识产权质押、供应链金融、低空飞行数据授信等金融产品，适配低空经济领域差异化融资需求。

在产业融合与对外开放维度，《条例》引导企业集聚化、特色化发展，推动低空经济与新能源、人工智能等产业融合，打造面向南亚东南亚的低空经济出口枢纽。云南此前已出台《云南省支持低空经济健康发展的若干措施》，给予重点项目最高1000万元奖励，重点园区每年最高可获5000万元资金支持——条例的出台使这些政策激励从“部门文件”升级为“地方性法规”。

五、全国立法竞赛的信号：省级立法进入“加速跑”

云南并非第一个低空经济专项立法的省份。2026年5月，广东已发布《低空经济法律服务手册》、设立广州低空经济商事仲裁院，并将《广东省低空经济发展条例》列入2026年立法计划审议项目。区别在于，广东条例尚在“计划中”，云南草案已面世向社会公开征集意见。云南此次率先公布草案全文的“抢跑”，意味着省级低空经济专项立法竞赛正式进入了“真刀真枪”的比武阶段。

条例的立法进度安排明确：意见反馈截止2026年6月13日，预计年内提交省人大常委会审议并表决通过。这与《民用航空法》2026年7月1日正式施行的节奏形成同期共振——云南省发改委在起草说明中明确，条例依据《民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等上位法起草，上位法与下位法的同步推进，构成了一套完整的低空法治供给体系。

业内人士指出，云南率先出台专项条例，将为后续其他省份低空经济立法提供“第一套可复用的文本框架”。广东、江苏、浙江等低空经济先发省份后续出台的条例，大概率将在云南草案的核心框架上根据自身禀赋做差异化调整——安全监管专章设置、场景清单管理制度、智能网联系统规划等关键条款的设计逻辑，都可能成为全国“标准模板”的重要参照。

从业者三点落子判断

1. 云南的低空“法治化时间表”已锁定2026年下半年。条例预计年内出台，意味着2026年4季度起，云南低空经济的空域审批流程、运营资质门槛、数据合规要求将从“部门规章”上升为“地方性法规”。对于计划在西南区域布局的低空企业，建议在年底条例正式施行前完成合规体系搭建和本地化团队储备。

2. 应用场景清单化管理将催生“有据可查”的政府采购订单。“应用场景单设专章”意味着云南将效仿济南、广州等地推出类似的“场景能力清单”。建议从事低空物流、巡检、农业植保等运营服务的企业，提前对接云南省级及各地市发展改革部门，争取纳入首批场景清单的供应商名录。

3. “先载货后载人”的产业推进节奏已写入地方法规，这意味着云南未来2至3年的低空经济增量将集中在物流和巡检领域，而非载人客运。相关从业者应优先瞄准农林植保、山区快递、基础设施巡检等“先跑通”的垂直场景。

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本文内容综合自云南省发展和改革委员会公告、云南网、昆明信息港、圆象低空产业观察、东方财富网等多家权威媒体公开信息，具体条例条款以省发改委正式发布的征求意见稿为准。

核心信息来源：云南省发展和改革委员会 云南网 昆明信息港 东方财富网 圆象低空产业观察 网易新闻 等