刘国海重磅研判：低空经济进入“系统运行”新阶段，全空间体系与统一空域调度规则成破局关键

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4月21日，《中国经济时报》刊发北京城市学院首都城市环境建设研究基地高级工程师刘国海的署名文章《低空经济破局——全空间体系引领从单点突破到系统运行转型》。文章以敏锐的行业洞察力，直击当前低空经济在快速推进中暴露出的结构性矛盾，并提出了一套以全空间无人体系为核心的系统性转型方案。

刘国海是低空经济领域的资深观察者，长期从事城市环境建设与空域治理研究。就在一周前（4月13日），他刚刚在《中国经济时报》发表题为《警惕低空航线“断头路”》的评论文章，对区域协同不足、标准体系难以互认等结构性风险作出预警。两篇文章相隔仅一周，从“风险预警”到“破局方案”，形成了逻辑连贯的“问题诊断+解决路径”闭环。

一、问题诊断：四个核心环节未形成协同闭环，低空经济陷“拼接式演进”困局

刘国海在开篇即对当前发展态势作出系统性研判。他指出，在政策持续加力与技术体系加速迭代的双重推动下，低空经济正由概念导入期迈入场景扩展期。从无人机即时配送到城市精细化巡检，从应急保障体系到城市空中交通探索，多元应用不断涌现，低空空间开始嵌入现实城市运行结构。

然而，从整体运行逻辑审视，这一发展仍带有明显的拼接式演进特征。应用呈点状分布，系统之间缺乏统一接口，平台化支撑能力尚未形成。刘国海明确预警：这种以局部突破为主导的发展路径，在早期有助于降低创新门槛、激活市场活力，但随着应用规模扩展，其内在约束迅速显现——低空资源配置难以形成规模效率，重复建设与结构性闲置并存；跨区域、跨主体协同能力不足，复杂任务难以高效调度；更关键的是，安全边界缺乏系统化界定，使运行风险在扩张过程中不断累积。

尤为关键的是，“空域划设—基础设施建设—场景应用落地—安全责任落实”四个核心环节尚未形成协同闭环。在实践中，空域开放、设施建设与应用推进往往不同步，监管能力与责任体系滞后于应用扩张，使低空经济呈现出“规划先行、运行滞后”的结构性偏差，甚至在一定程度上停留于蓝图层面。刘国海明确指出，这些问题共同指向一个转型命题——低空经济亟须由应用驱动走向系统驱动。

与此同时，刘国海此前已在另一篇文章中提出“低空航线‘断头路’”这一结构性风险，他强调：不少地区仍以行政区划为边界推进低空试点，各自划设空域、布局起降设施、设计航线网络，导致标准体系难以互认、数据系统难以互通，航线在区域边界频繁中断。从运行机理看，低空飞行器的典型航程普遍在100至300公里之间，天然具备跨区域运行能力，而单一城市的空间尺度难以支撑完整网络结构。

二、转型方向：从“单点突破”走向“系统运行”，全空间体系成核心载体

基于上述问题诊断，刘国海提出了一套完整的转型框架。他判断，这一转向已在国家层面逐步明晰。2026年《政府工作报告》提出完善低空运行服务体系，将低空经济由技术探索纳入制度构建轨道；《国务院办公厅关于加快场景培育和新场景大规模应用的实施意见》（国发办〔2025〕37号）则以场景规模化为牵引，强调技术体系与制度体系的协同演进。

刘国海认为，政策导向的变化意味着，低空经济的发展重点已从“能否飞行”转向“如何运行”，即在复杂空间中实现高效、有序与可持续的系统运转。他指出，当低空经济由单点突破迈向体系运行，以全空间无人体系为核心载体的发展逻辑正逐步清晰。其内在机理，已不再是简单意义上的飞行活动外延扩展，而是依托数据、算法与平台，对空间资源进行系统性重构与动态再配置。

刘国海对全空间无人体系的本质作出了精炼界定：其核心不在单点技术突破，而在于通过统一的空间调度规则与平台化运行中枢，将分散空域资源、异构设备系统与多元应用场景纳入同一运行框架，实现由局部最优向系统最优的转变。以城市级运行架构为代表的全空间体系，正在将低空资源从“被动利用对象”转化为“可配置的空间要素”，并推动城市运行由二维平面结构迈向三维网络体系。

刘国海在此前的文章中进一步指出，从发展趋势看，区域协同正在成为破解“断头路”问题的关键路径。以长三角等区域为代表，正在通过跨城市低空通道建设与标准体系对接，推动形成覆盖城市群的网络化运行格局，显著提升要素流动效率。低空经济的竞争单元正由单一城市转向更大尺度的城市群。未来，随着低空发展逐步纳入城市与区域整体规划，“空—天—地”一体的三维空间体系将加快成型。

三、核心瓶颈：空域制度供给不足，“可用但不可调、可放但不灵活”矛盾突出

在刘国海的分析框架中，制约全空间无人体系纵深推进的核心瓶颈集中于“空域制度供给不足”。

他分析指出，长期以来，我国空域管理遵循安全优先与分段管制原则，逐步形成以审批为主导的运行范式。在低空经济迈向规模化、常态化运行的背景下，这一模式的约束性日益凸显：一方面，空域资源开放程度仍然有限，真低空空域虽在逐步释放，但精细化分级与动态调度机制尚未完全建立；另一方面，区域之间规则体系不统一，跨区域飞行与协同运行仍面临制度摩擦与衔接障碍。

刘国海将这一困境概括为“可用但不可调、可放但不灵活”的结构性矛盾，认为这正成为制约全空间无人体系效率释放与规模扩展的关键掣肘。

国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员汪海建也曾指出，空域管理是低空经济高质量发展的重要制度基石。从当前的通信、导航、监视、感知避障和智能调度等技术条件看，低空空域已经具备了分层使用、分时开放、动态回收的技术基础，通过智能化系统实现自动报批、实时监控和即时调整，可以在守住安全底线的同时，释放更多发展空间。

四、制度重构：2026年民航法修订与十部门标准体系双轮驱动

刘国海在文章中特别关注到，国家已围绕上述核心问题启动系统性制度重塑。2026年新修订的《民用航空法》将于2026年7月1日起施行，首次在法律层面确立低空空域分类分级管理框架，并设立发展促进专章。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》则明确分类管理、动态审批的基本原则，提出建设国家级无人驾驶航空器综合监管服务平台，推动飞行活动全流程、全要素纳入监管体系。新修订的《民用航空法》第225条明确“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”，标志着低空经济从“政策鼓励”正式进入“法治保障”的新阶段。

在标准体系层面，十部门联合印发的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》已落地，明确力争到2027年低空经济标准体系基本建立，2030年相关标准超300项，全面覆盖低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管和应用场景五大核心方向。

刘国海认为，在“法律+行政法规”的双层治理架构下，低空空域正由资源模糊状态走向制度化配置，空域确权、数据接入与运行规范逐步成为行业发展的基础前提。伴随制度体系逐步成型，行业竞争重心已由以飞行器性能为核心的硬件比拼，转向以低空航图、通信导航监视系统及飞行调度平台为代表的系统能力竞争。飞行器逐渐从产业中心转变为运行终端，真正决定运行效率与安全边界的，是数字化空域基础设施及其背后的数据治理体系。

五、实践呼应：从横琴到合肥，全空间无人体系建设加速落地

刘国海提出的“全空间无人体系”理念并非空中楼阁，而是已在多地进入实质性推进阶段。

4月9日，在横琴粤澳深度合作区召开的2026低空产业发展大会上，中国航空工业集团发布《全空间无人体系建设整体解决方案》，结合会议期间开展的全空间无人体系动静态演示，展示了打造系统集成、空地一体、协同高效产业新生态的能力与实践。横琴全空间无人体系正围绕“1+1+7+8”目标任务加速构建。

安徽合肥依托骆岗公园打造了中国首个“全空间无人体系”应用示范场景，在2023年即投入运行。国务院办公厅发布的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》明确将“全空间无人体系”列为重点领域。全国人大代表、中国民航大学副校长吴仁彪也建议，将无人驾驶作为先行突破领域重点布局，依托其成熟技术与商业实践，以出行服务为切入点，打造可复制推广的无人化服务范式，通过“以地带空、陆空协同”，为低空经济安全发展提供数据、场景及治理经验，助力我国在全空间无人体系领域抢占全球产业竞争制高点。

刘国海判断，只有在统一规则框架下推进标准互认、数据共享与设施共建，才能有效避免航线“断头路”，推动低空经济由“能飞”走向“飞得顺、飞得远”，真正成长为支撑高质量发展的新型基础设施。

六、未来展望：从“局部最优”到“系统最优”，制度创新成为下一程核心变量

刘国海的这篇文章，最大的价值在于它清晰勾勒出低空经济从“飞起来”到“飞得稳”再到“飞成体系”的演进路线图。

在他看来，低空经济已被纳入“新质生产力”的关键范畴，其发展逻辑也由要素驱动转向制度创新、技术融合与治理能力协同提升的综合驱动路径。全空间无人体系的意义，不仅在于技术层面的整合，更在于通过制度设计实现空间资源的系统性重构与动态再配置。

全国31个省（区、市）在2026年政府工作报告中实现低空经济内容全覆盖；2026年3月，《政府工作报告》起草组成员、国务院研究室副主任陈昌盛表示，低空经济等新兴领域可以成长为支柱产业；2026年1月，中央空管委已印发专项措施，对完善低空空管体系、优化空域资源配置作出系统部署。

中国民航局预测，2025年我国低空经济市场规模已达约1.5万亿元，无人机运营企业接近2万家，eVTOL订单规模持续扩大。中国民航局数据同时显示，截至2025年底，全行业注册无人机超过328万架，全年累计飞行4530.29万小时，同比增长近70%。业内普遍认为，2026年有望正式告别试点飞行阶段，迈入常态运营元年。

刘国海认为，全空间无人体系的演进将推动城市运行由二维平面结构迈向三维网络体系。当低空经济从“飞得起”迈向“飞成体系”，决定赛道竞争格局的核心变量，将从技术性能比拼，彻底转向制度创新与治理能力的综合较量。中国经济时报智库观察专栏对此评价称，当低空经济迈入体系化推进、规模化发展的关键阶段，亟须从制度、设施、空间3个维度系统发力构建可持续发展的产业生态。

⚠️ 风险提示

本文所述内容为2026年4月21日《中国经济时报》刊发的刘国海署名文章及相关公开信息的整理与解读。文中涉及的发展研判、政策分析等均为专家个人观点及公开信息整理，不构成对任何个股、具体公司或投资方向的判断与保证。低空经济作为新兴产业，受政策落地节奏、技术成熟度、市场需求等多重因素影响，存在不确定性，请读者结合自身判断，独立审慎决策。