新民航法第225条的潜台词：低空经济开始"分配角色"，央企托底、民企破局、地方主战

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一、事件速览：一部法律施行两个多月后的"成效盘点"

9月15日，《中国经济时报》以整版深度调研的形式刊发《构建多元主体参与体系 促进低空经济高质量发展》，采访了北京外国语大学法学院教授、北京航空法学会会长董念清等行业专家与企业一线人士，系统盘点了2026年7月1日新修订《民用航空法》施行两个多月以来的落地实效。

报道给出一个此前少被提炼的关键判断：新民航法第225条明确规定"国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划"，首次在国家法律层面确立了低空经济的法定地位，同时也第一次以法律语言划定了中央与地方、国有与民营的主体定位边界。

同期段的两条动态恰好构成呼应：9月9日至10日"一带一路"高峰论坛期间，国际先进技术应用推进中心（大湾区）与香港生产力促进局交换备忘录，正式启动全国首创的广东（南沙）—香港低空经济双边沙盒合作机制；9月13日芜湖低空经济发展大会上，融鼎岳总经理邱志坚直言行业"热度高、落地弱"，呼吁摒弃"刑警式"封堵转向"交警式"疏导。一边是制度创新加速破冰，一边是基层落地仍在叫苦——这两组信号的张力，正是读懂第225条的最佳切口。

二、独家视角：第三条治理道路，"分工表"才是第225条真正的潜台词

报道开篇点出了一个被长期忽略的结构性事实：低空经济既没有沿用传统航空由军方和民航高度控制的运行模式，也没有套用地面交通由地方政府全权负责的治理模式，而是在两者之间走出了一条"第三条道路"。

这条道路的核心，是第225条实际上在为全行业分配角色。董念清教授的解读可以进一步拆解为一张清晰的角色分工表：中央负责制定基础性、底线性的国家标准；地方政府是低空经济发展的规划编制者、基础设施的统筹建设者、公共服务的提供者，同时承担属地安全监管责任；而后续需细化的，是省级政府与民航地区管理局在飞行审批、安全监管中的权责分工。

这套分工的深意在于：它承认了低空经济不是一个可以由单一主体包办的产业。空域、场景、基建、安全、商业化分布在完全不同的责任主体手里，任何一环错位都会导致"飞不起来"或"飞不安全"。过去两年各地出现的"政策热、落地冷"，本质上就是分工表缺位的表现——而第225条把它写进了法律。

来源：中国经济时报9月15日报道，综合南方+、南昌日报等公开信息整理

这张分工表的底层逻辑可以一句话概括：国家队负责"让天空可用"，地方政府负责"让空域有价"，民营企业负责"让场景赚钱"。三者各管一段，任何一方越位或缺位，都会打破整个产业的运转节奏。

三、产业数据交叉验证：分工表已在三个维度跑出真实样本

1. "国家队"托底：基建与公共场景的规模化拐点已现

报道披露，2026年4月国务院国资委召开中央企业低空经济产业发展专题推进会，要求央企积极对接地方产业规划、进一步开放应用场景。落地数据已经跟进：国家电网220千伏及以上线路实现巡检全覆盖，全网配置各类无人机约3万架；中国铁塔在广东试点建设5G-A低空智联网，在珠三角核心区域提供通信、导航、感知一体化低空服务。央企的价值不在于商业回报本身，而在于把最重、最慢、最不赚钱的公共基建先铺好，为民企的商业化铺路。

2. 民营企业破局：差异化赛道正在批量产出"小而美"样本

9月15日同日刊发的南昌日报调研提供了民企端的一线佐证：南昌一批初创企业锚定竞速穿越机、无人机救生圈、特种救援装备、定制化文旅飞行等差异化赛道，走出"小切口、高成长"路径——青蓝智能明确表示"没有实力和头部企业正面竞争，但可以挑选刚需细分场景做开发"，其水上救援无人机救生圈已进入一线救援人员实测迭代阶段。这与易观2026年度报告中"竞争格局重塑、差异化集群协同"的判断形成同频印证。在整机巨头主导主赛道的格局下，民企的最优解不是做大而全，而是做深头部看不上的缝隙。

3. 地方主战场：全链条闭环开始出现"城市级"样板

安阳的案例是"省级统筹+市级冲锋"路径的完整呈现：这座"文字之都"已集聚低空产业链企业200余家，形成整机研发、配件生产、飞行服务、检验检测、数据管理全链条闭环，无人机整机本地配套率达90%以上；建成全国唯一省级无人机质量检验中心，承接20个省市检测业务；今年6月开通河南首条商圈至校园无人机外卖航线，7.38公里仅8分钟，林州常态化山区邮路将一小时盘山路压缩至无人机短时飞行。地方政府的角色被法律明确后，安阳式的"全要素城市"将成为可复制模板，而非孤例。

四、现实堵点：分工表落地前的四道坎

报道并未回避问题，而是罕见地列出了四组亟待厘清的现实命题：适航约束、载人运营审慎推进、赛道同质化、市场统计口径与实际变现能力的差距。这些堵点与芜湖大会上一线企业的感受完全吻合——融鼎岳直言行业"热度高、落地弱"，呼吁将低空安全纳入新基建、构建国家与地方多元资金投入模式。

把这四道坎放在分工表框架下看，本质都是权责边界的待细化事项：适航约束指向中央标准的颗粒度，载人运营审慎指向风险责任的划分，同质化指向地方规划的协调机制，统计口径差距指向央地数据的共享标准。第225条只画了框，框里的线还要靠后续细则一笔笔画完。

五、产业链影响拆解：角色定下来，钱和人会跟着走

• 对央企及供应链：3万架无人机配置在单一央企电网系统内，意味着央企采购已成为低空产业最稳定的现金流入口之一；跟随央企基建节奏布局通信、感知、调度平台的供应商将获得确定性订单；

• 对民企与一级市场：差异化细分赛道被官方报道背书，是资本从"追整机"转向"投场景"的信号；南昌样本提示，具备刚需属性+实测验证+细分壁垒三要素的小微项目，正成为地方产业基金的新偏好；

• 对地方政府：法律赋予"规划编制者"身份后，省级低空规划的编制质量将直接决定资源分配位次；南沙—香港双边沙盒的"全国首创"身份证明，制度创新本身已成为地方竞争的新型资产；

• 对跨境业务从业者：双边沙盒以无人机为首阶段，长远推进海陆空全空间无人体系的规则衔接与标准对接，粤港跨境物流、跨境巡检类企业将率先受益于这套"技术研发—场景测试—标准认证—项目落地"的官方通道。

六、三个观察指标

1. 央地权责细则的出台节奏：省级政府与民航地区管理局在飞行审批、安全监管中的分工文件何时落地，是判断"分工表"从法律走向实操的第一个硬指标；

2. 央企应用场景开放清单：继国家电网、中国铁塔之后，哪些央企发布面向社会的低空场景开放公告，将揭示"国家队托底"的边界与节奏；

3. 南沙—香港双边沙盒首批测试项目：全国首创的跨境机制若在四季度跑出首批验证成果，将直接影响其他自贸区复制类似机制的进度。

低空经济的政策叙事，过去两年一直在讲"开了多少航线、发了多少文件"；新民航法施行后的这份调研，第一次把话题引向了更本质的问题——谁来干、干什么、怎么分责。一张写进法律的分工表，比一百份鼓励文件更能定义这个产业接下来三年的游戏规则。央企托底、民企破局、地方主战，各归其位之日，才是万亿规模真正坐实之时。