发改委低空司司长郑剑首度公开定盘：“十五五”低空经济“管得好、飞得稳、用得活”，九字路线图划定万亿赛道转型关键一役

一、“九字定盘”：从“划跑道”到“定节拍”

4月17日，国务院新闻办公室举行“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会首场活动。国家发展改革委副主任王昌林、发展战略和规划司司长陈雷、低空经济发展司司长郑剑、产业发展司司长傅久岭共同出席。在这场发布会中，2024年12月新设立的低空经济发展司首任司长郑剑，首次以该职务面对中外媒体，系统阐述了“十五五”低空经济高质量发展的核心路线。

郑剑开宗明义：“党中央、国务院已经对‘十五五’低空经济高质量发展作出了统筹谋划布局，将低空经济作为新兴支柱产业进行打造。我们将坚持以健康有序为主题，以改革创新为主线，推动低空经济实现‘管得好、飞得稳、用得活’。”

九字定盘的背后，是国家对低空经济发展逻辑的深刻把握。低空经济已不是“要不要发展”的问题，而是“如何系统推进”的问题。

二、五大路径完全拆解：从安全到合作的全链条部署

郑剑系统阐述了“十五五”期间推动低空经济高质量发展的五大工作方向。这五大方向不是孤立的，而是彼此嵌套、相互支撑的全链路闭环。

① 安全为“前提”

没有安全就没有低空经济。郑剑明确表示，“将把保障低空经济安全特别是飞行安全作为优先事项，夯实安全发展基础。加强航空器全周期管理，创新完善安全监管机制，严格落实安全监管措施。”各地也在结合自身实际，陆续出台管理规定，细化低空安全管理具体规范。

② 产业为“支撑”

“加大大载重固定翼无人机、长航时垂直起降航空器等新型航空器的研制，形成低空关键装备谱系，带动上下游配套产业，因地制宜打造综合性集群发展高地。”这意味着国家战略正在将eVTOL、大载重无人机等整机制造，纳入低空经济的产业核心，并通过产业集群效应放大整体产业链价值。

③ 场景为“牵引”

场景是低空经济从“能飞”走向“用活”的关键。场景牵引包含两个层面：一是坚持“三先三后”原则管控安全节奏；二是强化空域精细化管理、低空航路网布局与低空智能网联系统建设等关键要素支撑。《2026年国民经济和社会发展计划》已明确提出重点推进低空智能网联系统等安全基础设施建设。

④ 创新为“动力”

支持民营企业牵头承担智能飞行、混合动力系统等重大科技攻关任务，全面推进科技创新和产业创新深度融合。这一提法的突破性在于：在航空器研发这一传统上由央企主导的领域，国家政策已明确为有能力、有技术积累的民营企业打开“国家队级别”的项目通道。

⑤ 合作为“路径”

积极参与全球低空经济治理，支持海外企业在华战略投资，支持国内企业拓展海外市场，为有关国家提供低空经济的中国方案。这意味着“中国标准”正在从跟随者向重要制定者转变。

三、“三先三后”原则：万亿赛道的安全阀门与务实路径

在五大路径中，“三先三后”原则——先载货后载人、先隔离后融合、先远郊后城区——被视为最具操作指导意义的政策框架。与其说它是发展路线的约束，不如说它是低成本、高可控的务实推进路径。

这一“三先三后”的原则与行业技术、市场节奏高度吻合。各主要eVTOL企业的推进节奏，几乎完全贴合“先货后人”的安排——峰飞航空、大疆等首先聚焦低空物流，沃飞长空、沃兰特等则在2026年前后相继进入eVTOL载人验证飞行阶段。先建立成熟运营体系和安全数据，再逐步走向载人，以此最低成本完成安全运营的意识构建。

四、典型场景，从“概念验证”到常态治理

一个国家级的政策表述，价值往往体现在它概括了哪些案例——这意味着向上汇报的微实践，正在被定义为向下推广的标杆。

云南红河、普洱的边境乡镇，无人机化身“空中信使”，将原来邮递员将近3小时的配送时间缩短到约40分钟。在“东数西算”的西部枢纽庆阳市，20个无人机机巢也已投入耕地保护巡线之中，基于40P算力集群完成了非合作式AI智能巡查。

在广东深圳，无人机成为“空中急救员”，4分钟即可把自动体外除颤器（AED）运送到突发事件现场，黄金救援时间内患者生还率大幅提高。无人机在数分钟内的灵活机动半径，足以在市中心实现远高于任意固定AED布设点的急救资源可及性。这一模式已被深圳市福田区纳入常态化治理，做到了扫码触发、自动起降、精准投递。

在上海，无人机的角色更加多元。它充当了“空中交管员”，2分钟内飞抵交通事故现场，快速取证辅助交警判决。这套“空中+地面”联动作业模式，得以让当事人在无人受伤的情况下不必原地等待警员到场，极大改善了高峰期城市道路拥堵。

正如郑剑在发布会上所总结，低空经济正在“走入寻常生活、守护万家灯火，既有效促进了经济社会发展，又增强了人民群众的获得感，让民生需求有了‘空中答案’。”

五、“扫码飞”改革破局：审批从数小时压缩至几分钟

在发布会的答记者问中，郑剑首次直面行业痛点——无人机飞行活动审批难。多年来，无人机飞行审批流程复杂，涉及多部门协调，导致企业合规成本居高、合规率偏低。国家发改委给出的解法是：推广部分地方“扫码飞”等好经验好做法，提高飞行计划审批效率。

“扫码飞”由九洲空管自主开发，通过“微信授权+无人机实名登记码”实现“人—机—飞行”信息三向关联与数据穿透。对于合规企业和飞手而言，这种变革意味着多部门串联式审批正转向线上、数字化、并联式的一键即飞模式。申报时间从以前的数小时压缩至几分钟，合规飞行成本大大降低。该模式已在成都、绵阳等地完成试点验证，保障飞行数千架次，航前审批效率提高效果显著。国家发改委明确将其列为全国经验推广，意味着从抽象空域管理改革进入了具体、可操作、标准化的新治理层面。

六、从“飞起来”到“飞成体系”：低空经济的制度底座已经铺就

过去三年，低空经济的战略地位经历了三次跃升：2024年首次写入政府工作报告，定位为“新增长引擎”；2025年升级为“新兴产业”；2026年正式与航空航天、集成电路并列，定位为“新兴支柱产业”。全国31个省份全部将低空经济写入2026年政府工作报告。在1.5万亿元市场规模的基础上，这不仅是一个增量赛道，更是一场面向2035年数万亿空间的社会生产力跃迁。

而在制度底座层面，十部门联合印发的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》已明确五大核心领域及“四维融合”标准供给体系，力争2027年标准体系基本建立、2030年相关标准超300项。新修订的《民用航空法》将于今年7月1日起施行，从法律层面首次确立低空空域分类分级管理框架。从制度、标准到法治保障，“管得好”的三条腿已经在实物层面落地。而郑剑提出的“飞得稳、用得活”，则通过五大路径、三先三后原则及“扫码飞”改革，给出了从“飞得起来”到“安全运营”再到“商业闭环”的完整行动链条。

站在“十五五”的开局之春，发改委这场发布会不再预示一个赛道的“即将到来”，而是将一个万亿产业的“系统运行”时间表，写进了国家行动纲领。

“十五五”低空经济的总攻，正在从这本行动纲领出发，化为每一片天空的轰鸣与每一架飞行器的平稳起降。而这，才是真正的新质生产力。

⚠️ 风险提示

本文所述内容为2026年4月17日国新办发布会政策信息整理，相关表述来源于新华社、光明网、中国经济网、21世纪经济报道等多家权威媒体报道及国家发改委官方发布。文中涉及的“三先三后”原则和五方面举措为政策框架，具体落地受空域开放程度、各地政策配套、技术成熟度等因素影响，存在不确定性。本文为政策层面分析，不构成对任何个股、具体公司或投资方向的判断与保证。