2025年Q4低空经济报告：123条政策文件出台，26省纳入"十五五"规划

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2025年第四季度，低空经济政策迎来密集发布期，共计123条政策文件出台，较前两个季度呈现显著增长态势。其中省级政策占比41.5%，成为政策发布的主力军；国家层面政策占比30.1%，市级政策占比26.8%。民航局以13条政策位居发布主体榜首，展现了行业主管部门对低空经济的高度重视。

政策内容呈现"政策支持保障+应用场景拓展"双轮驱动特征，交叉融合政策占比高达72.4%，显示低空经济正加速与人工智能、文化旅游、数字经济等领域深度融合。第四季度最具战略意义的政策当属国家发改委发布的《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，标志着低空经济正式纳入国家统计体系。

从时间分布来看，12月份以53条政策成为全年政策发布最密集的月份，占第四季度总量的43.1%。这一现象与各省市密集发布"十五五"规划建议高度相关，26个省级行政区在12月集中将低空经济纳入未来五年发展战略，彰显了低空经济作为战略性新兴产业的重要地位。10月和11月分别发布33条和37条政策，呈现稳步增长趋势，为12月的政策高峰奠定了基础。

从政策层级分布来看，省级政策以51条的数量占据主导地位，占比达到41.5%。这一特征表明地方政府已成为推动低空经济发展的核心力量，各省市根据自身产业基础和资源禀赋，制定差异化发展路径。国家层面政策共37条，占比30.1%，虽然数量不及省级，但在标准制定、统计体系建设、行业规范等方面发挥着不可替代的引领作用。市级政策33条，占比26.8%，主要集中在应用场景开发和产业集聚区建设方面。值得注意的是，区县层面仅有2条政策，分别来自重庆渝中区和深圳光明区，显示基层政府在低空经济政策制定中的参与度仍有待提升。

从发布主体来看，民航局以13条政策位居榜首，占总量的10.6%，体现了行业主管部门在适航审定、飞行标准、安全监管等核心领域的主导作用。重庆市以6条政策位居第二，占比4.9%，成为地方政府中表现最为积极的代表，其政策涵盖产业培育、场景应用、要素配置等多个维度。工信部和深圳市并列第三，各发布5条政策，占比均为4.1%。工信部主要聚焦制造业中试平台、安全应急装备等产业支撑领域，深圳市则在标准体系建设、商业秘密保护、人才培养等方面持续发力。国务院发布4条政策，占比3.3%，虽然数量不多，但均为具有全局性影响的重大政策文件。

第四季度政策内容涵盖低空经济产业链的各个环节，经过系统梳理，共细分为25个细分领域。从TOP20细分领域统计来看，标准体系建设以11次提及位居首位，占总政策数的8.9%。这反映出当前低空经济发展阶段的核心诉求：建立健全标准规范体系是产业规模化发展的前提条件。深圳市发布的《低空经济标准体系2.0及标准化路线规划》、海南省的《低空经济标准体系（征求意见稿）》等文件，标志着地方政府开始构建具有区域特色的标准体系。

飞行器制造领域紧随其后，以10次提及位列第二，占比8.1%。政策重点聚焦整机制造能力提升、核心零部件攻关、产业链协同发展等方面。辽宁省强调"强化新能源通用飞机、工业级无人机等整机制造能力"，四川省提出"打造低空智能标杆产品"，显示各地正在根据自身产业基础布局特色制造领域。人工智能应用以9次提及位列第三，占比7.3%，民航局《关于推动"人工智能+民航"高质量发展的实施意见》提出42项具体应用场景，涵盖低空飞行动态监视、风险预警、障碍物识别避障等关键环节。

城市管理、适航审定、旅游观光、资金扶持等领域均有3-6次提及，显示政策覆盖面的广泛性。值得关注的是，医疗救护、农业植保等垂直应用场景虽然提及次数不多，但均为具有明确需求和应用价值的高潜力领域。航路网络规划、起降场建设等基础设施领域的提及频次相对较低，这可能与基础设施建设周期长、投资规模大、需要统筹规划等特点有关。

将25个细分领域归纳为6个大类后，政策重点更加清晰。政策支持保障类以22次提及位居首位，占总政策数的17.9%。这一大类涵盖人才培养、资金扶持、标准体系、产业集群、适航审定五个细分领域，显示各级政府正在构建全方位的政策支持体系。人才培养方面，教育部新增6个低空经济相关专业，四川省发布急需紧缺职业目录，深圳市实施大规模职业技能提升培训行动。资金扶持方面，重庆市对低空装备应用场景给予50万元支持，基础设施项目最高补贴1000万元，深圳光明区对开通低空物流新航线企业每年最高资助800万元。

应用场景拓展类以19次提及位列第二，占比15.4%。这一大类包含物流配送、旅游观光、农业植保、应急救援、城市管理、医疗救护六个细分领域，体现"低空+"多元化应用的发展方向。交通运输部印发的《低空交通运输应用场景典型案例名单》包含23个典型案例，为各地场景开发提供了示范样本。文旅部与民航局联合印发《文化和旅游与民航业融合发展行动方案》，为低空旅游发展提供了顶层设计。江西省提出到2028年农用无人机保有量达1.2万台以上，年作业面积超1亿亩次，展现了农业领域的巨大应用潜力。

装备制造研发类和技术融合创新类均为11次提及，占比均为8.9%。前者聚焦飞行器制造、动力系统、飞控系统等硬件领域，后者强调人工智能、数字孪生等技术赋能。运营服务体系类7次提及，占比5.7%，涵盖运营许可、飞行服务、安全监管、数据服务等关键环节。基础设施建设类6次提及，占比4.9%，虽然提及频次不高，但起降场建设、航路网络规划、通信导航系统等均为产业发展的基础性工程，需要长期持续投入。

第四季度政策的一大显著特征是交叉融合趋势明显，89条政策属于交叉领域政策,占总数的72.4%，而纯低空经济政策仅34条，占比27.6%。这一数据表明，低空经济正在突破单一产业边界，与多个领域实现深度融合，形成"低空+"的发展格局。这种跨界融合不仅拓展了低空经济的应用场景，也为传统产业转型升级注入了新动能。

从交叉领域分布来看，综合规划类政策占据主导地位，共26条，占总政策数的21.1%。这些政策主要体现在各省市"十五五"规划建议中，将低空经济作为战略性新兴产业进行系统谋划。辽宁、贵州、浙江、湖北、山西、广西、重庆、河南、陕西、山东等超过20个省级行政区在12月集中发布的规划建议中，均将低空经济列为未来五年重点发展方向。这种全国性的战略布局，标志着低空经济已从区域试点走向全面推进阶段。

人工智能与低空经济的融合成为技术创新的重要方向，7条相关政策占比5.7%。民航局《关于推动"人工智能+民航"高质量发展的实施意见》提出42项具体应用场景，涵盖低空飞行动态监视、风险预警、障碍物识别避障、运行冲突智能探测等关键环节。重庆市《推动"人工智能+"行动方案》推进AI在环境感知、航线规划、高精度避障等方面应用，拓展应急救援、城市巡检、低空物流等场景。陕西省《深入实施"人工智能+"行动方案》推动人工智能技术赋能低空经济等领域。这些政策显示，人工智能正在成为低空经济智能化升级的核心驱动力。

文化旅游与低空经济的结合开辟了消费新场景，5条相关政策占比4.1%。文旅部与民航局联合印发《文化和旅游与民航业融合发展行动方案》，规范有序发展低空旅游，建立"行业+地方"联合监管机制。四川省《文旅融合重大项目实施方案》打造1小时低空旅游圈，开发20条以景点景区为核心的低空旅游线路。湖南省《关于推进文化和旅游深度融合发展的实施意见》加强低空旅游、游轮等旅游交通新业态协同管理。海口、三亚在"十五五"规划建议中均强调发展低空旅游，打造"云端经济"。

数字经济、消费促进各有4条政策，人才教育3条，应急管理、金融投资、交通物流各2条，农业农村、标准制定各1条。这种多领域交叉融合的政策格局，展现出低空经济作为新兴产业的强大渗透力和带动作用。国家发改委等五部门印发的《深化智慧城市发展推进全域数字化转型行动计划》明确推进数据产业与低空经济融合发展，支持有条件的地区适度超前布局低空数据基础设施。国务院《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》明确推动海陆空全空间无人体系应用和标准建设，稳妥有序拓展低空经济等领域应用场景。

从融合模式来看，主要呈现三种典型特征。一是技术赋能型，以人工智能、数字孪生等新技术提升低空装备智能化水平和运营服务效率。二是场景创新型，将低空飞行能力与文旅、物流、应急等具体应用场景相结合，创造新的商业模式。三是产业升级型，通过低空经济发展带动传统制造业、服务业转型升级，培育新的经济增长点。这三种融合模式相互促进，共同推动低空经济生态体系的完善。

第四季度政策呈现出鲜明的区域特色，不同地区根据自身产业基础、资源禀赋和发展阶段，形成了各具特色的发展模式。从东中西部分布来看，西部地区以18条政策占比14.6%位居首位，东部沿海17条占比13.8%，中部地区16条占比13.0%，三大区域政策数量基本持平，显示低空经济发展已实现全国性布局，不再是少数发达地区的"专利"。这种均衡发展态势，既得益于国家战略的引领，也反映出各地对低空经济发展机遇的高度重视。

从主要发布主体的重点领域来看，不同地区呈现出明显的差异化特征。民航局作为行业主管部门，重点聚焦标准体系建设（5次提及）、起降场建设（2次）、飞行器制造（2次）等基础性、规范性工作。重庆市主要关注人工智能应用（1次），体现其打造"低空经济创新发展强市"的战略定位。工信部重点在应急救援（1次）、标准体系（1次）等领域发力，发挥产业主管部门的引导作用。深圳市聚焦城市管理（1次）、人才培养（1次）、标准体系（1次），体现科技创新型城市的特点。国务院关注应急救援（1次）、资金扶持（1次），体现顶层设计的战略导向。

基于政策内容和发展路径，可将各地区域发展模式归纳为四种典型类型。科技创新型以深圳、广州、杭州为代表，这些城市依托雄厚的科技创新能力和完善的产业生态，重点发展标准体系建设、技术研发、场景创新等领域。深圳市发布《低空经济标准体系2.0及标准化路线规划》《低空经济产业商业秘密保护工作指引》，构建从标准到知识产权保护的完整创新生态。深圳光明区每年最高资助800万元支持开通低空物流新航线，常态化发放低空飞行券培育消费市场，展现出科技创新型城市的政策创新能力。

综合发展型以重庆、四川、浙江为代表，这些省市在产业培育、场景应用、基础设施建设等多个维度全面发力。重庆市发布6条政策，涵盖产业培育、要素配置、人工智能应用、未来产业支持等多个领域，形成系统化的政策支持体系。重庆市对低空装备应用场景给予50万元支持，基础设施项目最高补贴1000万元，试飞测试基地每年最高补助300万元。浙江省支持A类通用机场建设运营，打造低空产业"先导区"和低空经济"先飞区"，新开无人机航线100条以上，展现出综合发展型地区的统筹推进能力。

应用示范型以山东、江苏、上海为代表，这些省市重点聚焦特定应用场景的示范推广。山东省发布《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》《山东省航空维修产业高质量发展三年行动方案》《山东省低空信息基础设施专项规划》，形成"安全管理+产业服务+基础设施"的政策组合。江西省提出到2028年农用无人机保有量达1.2万台以上，年作业面积超1亿亩次，在农业领域形成示范效应。上海市发布《交通物流降本提质增效上海行动计划》，科学统筹低空空域资源利用管理，有序发展快递企业在无人机商业物流中的应用场景。

产业集聚型以广东、贵州、陕西为代表，这些省份重点打造低空产业集聚区和制造基地。广东省发布《广东省支持低空经济高质量发展若干措施》，涵盖低空安全、研发、适航审定等16条支持措施，加大省级财政对低空公共服务基础设施建设的支持力度。贵州省在"十五五"规划建议中提出做强贵州航空产业城，发展低空制造产业，加快"低空+"特色应用场景培育。陕西省培育低空经济产业生态，建设低空装备制造产业基地，打造低空经济发展高地。这些省份通过产业集聚，形成规模效应和产业链协同优势。

从东中西部对比来看，三大区域各有侧重。东部沿海地区依托经济发达、科技创新能力强的优势，重点发展标准制定、技术创新、高端制造等领域，深圳、上海、杭州等城市成为低空经济创新的引领者。中部地区发挥承东启西的区位优势和制造业基础，重点发展装备制造、应用示范、物流配送等领域，湖北、河南、江西等省份政策力度持续加大。西部地区结合地域辽阔、应用场景丰富的特点，重点发展应急救援、旅游观光、农业植保等特色应用，四川、重庆、贵州等省市在政策数量和支持力度上表现突出。

国家层面关键政策

国家发改委于12月26日发布的《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》具有里程碑意义，这是我国首次建立低空经济统计分类标准。该文件明确低空经济包含低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业4个大类、23个中类、65个小类。这一统计体系的建立，标志着低空经济正式纳入国家统计范畴，为产业规模测算、政策效果评估、资源配置优化提供了科学依据。统计分类的建立，也将推动金融机构、投资者更准确地识别低空经济投资机会，促进社会资本进入。

市场监管总局于12月10日批准发布《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》两项强制性国家标准，将于2026年5月1日起实施。这两项标准明确无人机激活前后飞行能力管理和全程实时监管要求，建立"制造-销售-激活-运行"全链条管理机制。强制性标准的实施，将大幅提升无人机运行的安全性和可追溯性，为大规模商业应用奠定安全基础。

国务院办公厅于11月7日印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》提出22类场景培育和开放重点领域，明确推动海陆空全空间无人体系应用和标准建设，稳妥有序拓展低空经济等领域应用场景。这一文件从国家层面系统部署场景开发工作，为各地低空应用场景创新提供了政策指引。场景培育和开放将成为未来一段时期推动低空经济发展的重要抓手。

民航局于12月2日印发的《关于推动"人工智能+民航"高质量发展的实施意见》提出42项具体应用场景，涵盖低空飞行动态监视、风险预警、障碍物识别避障、运行冲突智能探测等关键环节。这一文件标志着人工智能技术全面融入低空飞行管理和服务体系，将显著提升低空飞行的安全性、效率性和智能化水平。42项应用场景的明确，为技术研发和产业投资指明了方向。

省级典型政策

广东省于10月24日发布的《广东省支持低空经济高质量发展若干措施》是第四季度省级政策中最具代表性的文件之一。该文件涵盖低空安全、研发、适航审定等多个方面共16条支持措施，加大省级财政对低空公共服务基础设施建设的支持力度。作为制造业大省和经济强省,广东省的系统性支持政策将对全国产生示范效应。该政策出台后,广东省低空产业投资明显加速,多个低空产业园区和飞行器制造项目落地。

浙江省于12月2日发布的《推动经济高质量发展若干政策（2026年版）（征求意见稿）》提出支持A类通用机场建设运营，打造低空产业"先导区"和低空经济"先飞区"，新开无人机航线100条以上。浙江省的政策特点是目标明确、措施具体、支持力度大。新开100条以上无人机航线的目标，在全国省级层面首次提出如此明确的量化指标，展现了浙江省打造"先飞区"的决心和魄力。

四川省于12月9日印发的《四川省低空智能重点产品培育工作方案》提出到2027年打造不少于5个低空智能标杆产品，形成不少于10个低空智能高质量数据集，实现50个以上场景示范应用。该方案的特色在于聚焦"低空智能"这一细分领域，通过标杆产品培育带动产业升级。四川省作为西部航空制造重镇，这一方案的实施将推动传统航空制造向智能化升级。

山东省于11月4日公布的《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》自2026年1月1日起施行，包括6章39条。这是全国首部省级无人机公共安全管理地方性规章，填补了法律空白。该办法明确县级以上人民政府需将无人机公共安全管理纳入规划及平安建设内容，建立了政府主导、部门协同、社会参与的管理机制。山东省的立法创新为其他省份提供了可复制的经验。

江西省于11月20日发布的《江西省农业农村厅关于促进农业农村低空经济高质量发展的意见》提出力争到2028年，全省农用无人驾驶航空器保有量达1.2万台以上，年作业面积超1亿亩次。江西省作为农业大省，将低空经济发展重点聚焦农业领域，既符合自身产业特点，也为全国农业大省发展低空经济提供了示范。1亿亩次的作业面积目标，展现出农业领域的巨大应用潜力。

市级创新政策

深圳光明区于12月30日印发的《促进低空经济高质量发展若干措施》是市级层面支持力度最大的政策之一。该政策对开通低空物流新航线企业每年最高资助800万元，常态化发放低空飞行券培育低空消费市场。光明区的政策创新在于既支持企业端的运营发展，又培育消费端的市场需求，形成供需两端同时发力的格局。低空飞行券的发放，是全国首创的消费促进模式，值得其他地区借鉴。

重庆市于12月11日发布的《支持未来产业培育发展若干措施（征求意见稿）》对"低空装备+"典型应用场景给予50万元支持，低空基础设施项目最高补贴1000万元，试飞测试基地每年最高补助300万元。重庆市的政策体系覆盖应用场景、基础设施、测试验证等全产业链环节，形成了系统化的支持格局。1000万元的基础设施补贴力度，在全国市级层面位居前列。

义乌市于12月19日印发的《高水平建设民航强市高质量发展低空经济实施方案》提出到2027年新增低空飞行起降场30个以上，新布设低空航线30条以上，年低空飞行量达5万小时以上。义乌市作为县级市，能够制定如此明确的量化目标，展现出基层政府在低空经济发展中的主动作为。这一方案的实施，将为县域经济发展低空经济提供"义乌样板"。

2025年第四季度低空经济政策密集出台，标志着我国低空经济发展进入全面加速阶段。123条政策文件的发布，构建起从国家到地方、从顶层设计到场景应用的完整政策体系。低空经济被正式纳入国家统计体系和"十五五"规划，获得战略性新兴产业的地位，为未来发展奠定了坚实基础。

政策内容呈现"政策支持保障+应用场景拓展"双轮驱动特征，标准体系建设、飞行器制造、人工智能应用成为政策关注的重点领域。交叉融合成为突出趋势，72.4%的政策涉及跨领域融合，"低空+"正在成为产业发展的新范式。综合规划、人工智能、文化旅游等领域与低空经济的深度结合，展现出广阔的应用前景。

区域发展呈现百花齐放态势，东中西部政策数量基本持平，形成科技创新型、综合发展型、应用示范型、产业集聚型四种典型发展模式。深圳、重庆、浙江、四川等省市在政策创新、支持力度、目标设定等方面表现突出，为全国其他地区提供了可借鉴的经验。民航局、工信部等部委在标准制定、产业引导等方面发挥着不可替代的作用。

未来，随着《民用航空法》修订、统计分类体系建立、强制性国家标准实施，低空经济发展的法律基础、统计基础、标准基础将更加完善。各地"十五五"规划将低空经济列为重点发展方向，预示着未来五年将迎来大规模建设期。低空经济与人工智能、数字经济、文化旅游等领域的融合将不断深化，应用场景将更加丰富。基础设施建设、技术创新、人才培养、资金支持等方面的政策将持续加码，为产业发展提供有力支撑。

低空经济正站在规模化发展的新起点，政策红利持续释放，市场空间加速打开，产业生态日益完善。在国家战略引领和地方创新实践的共同推动下，我国低空经济必将迎来高质量发展的新篇章。